Erschienen in Ausgabe 1-2019Köpfe & Positionen

„Wettbewerbsgleichheit verträgt keine schwarzen Schafe im Markt“

Von Lothar Binding, Finanzpolitischer Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion

Von Lothar BindingVersicherungswirtschaft

Wir stellen uns das Unvorstellbare vor: Es gibt keine Versicherungen. Es gibt keine Möglichkeit mein individuelles Risiko irgendwie mit der Gemeinschaft zu teilen, sowie kein Mitglied der Gemeinschaft die Möglichkeit hat, sein Risiko mit mir zu teilen. Dieser Gesellschaft geht es nur so lange gut, wie alles gut geht. Also ist sie bald am Ende. So wichtig sind Versicherungen. Nun gibt es auch „lebenslange“ Versicherungsverträge, die auf einer Run-off Plattform landen, obwohl beide Vertragspartner, das Versicherungsunternehmen und sein Kunde, noch ein langes Leben vor sich haben. So unwichtig scheinen Verträge.

Die Regulierung des Versicherungsmarktes ist aus verschiedenen Gründen notwendig. Zum einen tragen regulierende Maßnahmen dazu bei, dass die Rechte von Verbraucherinnen und Verbrauchern geschützt und Pflichten eingehalten werden, zum anderen sollen sie Sorge tragen, dass auch die von Versicherungsunternehmen bei Abschluss eines Versicherungsvertrages gegebenen Versprechen über Leistungen, die in der Zukunft liegen, erfüllt werden. Es ist Aufgabe des Staates dies gesetzlich zu regeln und sicherzustellen, dass die definierten Ziele auch eingehalten werden (können). Eine funktionierende Regulierung des Versicherungsmarktes ist aber auch im Interesse der fairen Anbieter, denn Wettbewerbsgleichheit verträgt keine „schwarzen Schafe“ im Markt. Außerdem genügen wenige unseriöse Anbieter, um das Ansehen einer gesamten Branche zu beschädigen. Regulierung will also einen fairen und funktionierenden Wettbewerb sicherstellen.

Gänzlich deregulierter Markt würde versagen

Es geht noch weiter: Ohne staatliche Regulierung des Versicherungsmarktes könnte dieser überhaupt nicht funktionieren. Aufgrund von unvollständigen Informationen aller Marktteilnehmer würde ein gänzlich deregulierter Markt versagen. Die Finanzkrise im Jahr 2008 hat außerdem gezeigt, dass stärkere Regulierung des Versicherungsmarktes auch nötig ist, um die Stabilität des Finanzmarktes nicht zu gefährden. In der Versicherungsbranche wird häufig die Frage formuliert, wie umfangreich Regulierung sein darf. Teilweise wird auch von „Bürokratiemonstern“ gesprochen. Ich würde die Frage umdrehen: Wie muss Regulierung ausgestaltet sein, damit die verfolgten Ziele zum Wohle aller Markteilnehmer und damit zum Wohl der Gemeinschaft – also aller Bürgerinnen und Bürger – erreicht werden können? Es gehört aber genauso dazu, geschaffene Regelungen nach ihrer Einschwingzeit auf Zielgenauigkeit und Effizienz hin zu überprüfen. Dies wurde auch im Koalitionsvertrag vereinbart. Der Grundsatz der doppelten Proportionalität soll gelten.

Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) hat 2017 untersucht, wie der Proportionalitätsgrundsatz in der Versicherungsaufsicht durch die Bafin praktiziert wird. Der veröffentlichte Bericht zeigt u.a., dass bei der Umsetzung von Solvency II durch die Neufassung des Versicherungsaufsichtsgesetzes darauf geachtet wurde, dass auch kleine und mittlere Unternehmen die Anforderungen erfüllen und ihre Geschäftstätigkeit fortsetzen können. So müssen diese Unternehmen z.B. nicht zwingend den internationalen Rechnungslegungsstandard IFRS anwenden oder können eine natürliche Person im Unternehmen mit mehreren Schlüsselfunktionen (Risikokontrolle, Compliance, interne Revision und Aktuar) betrauen.

Dabei sollen sich europäische und nationale Regulierungen des Versicherungsmarktes ergänzen. Die Regelungen auf europäischer Ebene definieren dabei häufig die übergeordneten Ziele. Da die Märkte in den Mitgliedstaaten aber nicht homogen sind, orientiert sich die nationale Umsetzung oft an regionalen Besonderheiten. Der Weg zu diesen europäischen Zielen kann unterschiedlich sein. Die Versicherungsvertriebsrichtlinie IDD (Insurance Distribution Directive) sieht z.B. vor, dass der Interessenskonflikt im provisionsbasierten Versicherungsvertrieb gelöst werden soll: Verkaufsanreiz einzelner Produkte durch die Provision auf der einen Seite und die Interessen des Kunden auf der anderen Seite. Die IDD gibt dabei aber kein Verbot von Provisionen aus. Die nationalen Gesetzgeber entscheiden, wie sie dieses Ziel erreichen wollen.

Im Rahmen der zweiten europäischen Finanzmarktrichtlinie (Markets in Financial Instruments Directive) MiFID II wurden die Informationspflichten der Unternehmen gegenüber den Kunden verbessert. Insbesondere die Kosten, die mit dem Kauf oder Verkauf eines Finanzinstruments verbunden sind, müssen transparenter aufgeschlüsselt werden. Durch Änderung der Finanzanlagenvermittlungsverordnung sollen die Vorgaben der MiFID II umgesetzt werden, die für Finanzanlagenvermittler Anwendung finden. Weiterer regulatorischer Handlungsbedarf kann sich in der rückblickenden Analyse, z.B. aus Berichten oder speziellen Evaluationen ableiten. Die Richtlinie MiFID II sieht z.B. vor, dass die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat vor dem 3. März 2019 einen Bericht über die Pflicht zur Offenlegung aller Gebühren, Provisionen und nicht-monetären Vorteile bei Wertpapierdienstleistungen zu unterbreiten hat.

Es bleibt abzuwarten, welcher und ob sich zusätzlicher Regulierungsbedarf aus diesem Bericht ergibt. Der Evaluationsbericht des BMF für das Lebensversicherungsreformgesetz (LVRG) zeigt, dass die Abschlusskosten bei Lebensversicherungen zwar gesunken sind, dass aber zu überlegen ist, ob hier schon die Zielmarke erreicht wurde. Durch einen Provisionsdeckel sollen diese Abschlusskosten weiter gesenkt und auch Fehlanreize im Provisionsmodell vermieden werden. Hier muss natürlich geprüft werden, ob ein Provisionsdeckel tatsächlich geeignet ist, die gewünschten Ziele zu erreichen. Allerdings sollte der Provisionsdeckel, wenn er implementiert wird, unbedingt auch Restschuldversicherungen mit einschließen, da bei diesen in der Vergangenheit deutliche Fehlanreize zum Nachteil vieler Verbraucherinnen und Verbraucher zu beobachten waren. Das von der Bundesregierung in diesem Kontext vorgeschlagene Maßnahmenpaket beinhaltet darüber hinaus Maßnahmen zur nachhaltigeren Absicherung der Garantien, zur Stärkung der Aufsicht und weitere Maßnahmen zur Verbesserung des Verbraucherschutzes und der Erhöhung der Transparenz.